11.1.5.2.12
Odvolací řízení
JUDr. Lenka Tušerová
Právo na svobodný přístup k informacím patří mezi základní práva vyplývající z Listiny základních práv a svobod (čl. 17 odst. 5), a je mu proto poskytnuta odpovídající procesní ochrana, která je zajištěna především právem podat odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o informaci (§ 16 odst. 1 ZInf). Jde přitom o klasický řádný opravný prostředek, který směřuje proti dosud nepravomocnému rozhodnutí povinného subjektu.
V praxi se nejčastěji jedná o odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti orgánu obce či kraje, jakožto povinného subjektu. Tím samozřejmě není vyloučena situace, kdy žadatelova žádost byla odmítnuta rozhodnutím ústředního správního úřadu. V takovém případě přichází v úvahu řádný opravný prostředek v podobě rozkladu.
NahoruPrůběh odvolacího řízení
Zákon o svobodném přístupu k informacím nemá zvláštní ustanovení o průběhu odvolacího řízení, včetně odvolací lhůty a subjektu příslušném k podání odvolání, což znamená – a citovaný zákon to i výslovně stanoví v § 20 odst. 4 písm. b) –, že se podpůrně (subsidiárně) použije správní řád, resp. modifikovaná obecná úprava správního řádu. Tyto modifikace zohledňují zvláštní nároky, které jsou na řízení podle zákona o svobodném přístupu k informacím kladeny.
V souladu se správním řádem činí odvolací lhůta 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí o odmítnutí žádosti, přičemž odvolání je třeba podat u povinného subjektu, který napadené rozhodnutí vydal (§ 86 odst. 1 správního řádu).
V této souvislosti nepřichází prakticky v úvahu použití ustanovení § 86 odst. 2 správního řádu, podle nějž si orgán, který vydal napadené rozhodnutí, vyžádá od ostatních účastníků vyjádření k odvolání, neboť před povinným subjektem vystupuje zpravidla toliko žadatel.
Naproti tomu ustanovení správního řádu o autoremeduře jsou podle našeho názoru subsidiárně použitelná. Podle § 87 správního řádu správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, je může zrušit nebo změnit, pokud tím plně vyhoví odvolání a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas. Povinný subjekt tedy může v souladu s tímto ustanovením odmítnuté informace dodatečně poskytnout, příp. poskytnout toliko jejich část. Rovněž proti rozhodnutí povinného subjektu vydaném v rámci autoremedury lze podat odvolání.
Nutno ovšem zdůraznit, že povinný subjekt může postupu podle § 87 správního řádu využít pouze v zákonem omezené lhůtě, a to lhůtě 15 dnů ode dne doručení odvolání; v této lhůtě je totiž povinen předložit odvolání spolu se spisovým materiálem nadřízenému orgánu, pokud sám odvolání nevyhověl v plném rozsahu. Lhůta pro předložení odvolání nadřízenému (odvolacímu) orgánu je tedy podstatně kratší, než jakou stanoví správní řád.
V případě, že by povinný subjekt nepředložil v zákonem stanovené lhůtě odvolání spolu se spisovým materiálem nadřízenému orgánu, stává se nečinným a žadatel (odvolatel) může využít obrany v podobě žádosti o uplatnění opatření na ochranu proti nečinnosti, jež upravuje správní řád (§ 80 správního řádu). Jak již bylo řečeno výše, po novele zákona o svobodném přístupu k informacím provedené zákonem č. 61/2006 Sb. již nepřichází v úvahu, že by uplynutím zákonem stanovené lhůty 15 dní nastala fikce vydání negativního rozhodnutí o odvolání (viz § 16 odst. 3 ZInf ve znění účinném do 22. 3. 2006).
NahoruProcesní práva odvolatele
Žadatelům o informace, kteří mají v řízení postavení odvolatelů, je obecně třeba zasílat výzvy k možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Výjimkou mohou být situace, kdy se více řízení vedených podle zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje k jednomu žadateli, tedy kdy se jedná o řízení obdobná obsahově, procesně i co do subjektů; tohoto žadatele nebude třeba před vydáním rozhodnutí ve věci vyzývat k vyjádření se k podkladům rozhodnutí, pokud je z povahy věci zřejmé, že vyjádření žadatele nemůže mít vliv na vydávané rozhodnutí. V tomto případě se bude postupovat podle § 6 odst. 2 správního řádu, tedy podle zásady procesní ekonomie.
NahoruUrčení nadřízeného (odvolacího) orgánu
Z důvodu možných pochybností ve vymezení nadřízeného (odvolacího) orgánu, odkazuje zákon o svobodném přístupu k informacím ve svém ust. § 20 odst. 4 výslovně na § 178 správního řádu, který je nezbytné pro řešení této otázky použít. Předmětné ustanovení totiž obsahuje následující pravidla, podle kterých lze určit, jaký orgán je nadřízeným správním orgánem:
-
Nadřízeným správním orgánem je ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. U rozhodnutí okresních soudů o žádosti o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím je nadřízeným (odvolacím) orgánem Ministerstvo spravedlnosti.
-
Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor. Z tohoto hlediska vycházel Nejvyšší správní soud při určení nadřízeného (odvolacího) orgánu Národního památkového ústavu jakožto povinného subjektu. Tím je podle jeho názoru Ministerstvo kultury, které je podle § 25 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, Národnímu památkovému ústavu nadřízeno, a žádný zvláštní zákon ohledně subordinačních vztahů mezi uvedenými subjekty nestanoví jinak.
-
Nelze-li nadřízený správní orgán určit podle těchto dvou pravidel, určí se následovně (§ 178 odst. 2 správního řádu ):
a) Nadřízeným správním orgánem orgánu obce se rozumí krajský úřad.
b) Nadřízeným správním orgánem orgánu kraje se rozumí v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, v řízení vedeném v přenesené působnosti věcně příslušný ústředí správní úřad, popřípadě ústřední správní úřad, jehož obor působnosti je rozhodované věci nejbližší.
V této souvislosti je však nezbytné připomenout rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007-80, ve kterém byla řešena otázka určení nadřízeného orgánu v situaci, kdy povinným subjektem je kraj, za nějž podle § 66 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, plní úkoly v samostatné působnosti uložené mu zastupitelstvem a radou krajský úřad, přičemž požadovaná informace se týkala činnosti spadající do samostatné působnosti kraje. Kasační soud dospěl v této otázce k závěru, že v takovém případě rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu ten, kdo stojí v jeho čele, tedy hejtman příslušného kraje, který podle § 61 odst. 3 písm. f) citovaného zákona rovněž odpovídá za informování občanů o činnosti kraje.
c) Nadřízeným správním orgánem jiné veřejnoprávní korporace se rozumí správní orgán pověřený výkonem dozoru a nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy se rozumí orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání; není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil.
d) Nadřízeným správním orgánem ústředního správního úřadu se rozumí ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu.
e) Nadřízeným správním orgánem ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu se rozumí vedoucí příslušného ústředního správního úřadu.
-
Nelze-li nadřízený orgán určit podle výše vymezených pravidel obsažených v § 178 správního řádu, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného subjektu (§ 20 odst. 5 Zinf).
NahoruLhůta pro rozhodnutí o odvolání
Stejně jako v jiných případech ukládá zákon o svobodném přístupu k informacím z důvodu rychlosti a zamezení průtahů v řízení nadřízenému (odvolacímu) orgánu povinnost rozhodnout o odvolání v zákonem stanovené lhůtě, a to do 15 dnů ode dne předložení…
