7.4.1.1 Příloha 1: Rozlišení správních a soudních opravných prostředků

7.4.1.1 Příloha 1: Rozlišení správních a soudních opravných prostředků

Ochrana proti nezákonnému jednání veřejné správy ve správním soudnictví

Smyslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat nezákonnému jednání či postupu zabránit, děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu donutil konat tam, kde konat má (k tomu směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv) nebo nezákonné jednání odstranit, událo-li se již (k tomu směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv). Odstavec 3 zmíněného článku pak zajišťuje, že mohou být reparovány materiální následky veškerého nezákonného jednání veřejné správy směřovaného vůči jednotlivci.

Pokud by byla možná soudní ochrana pouze vůči některým formám nezákonného jednání veřejné správy (typicky formálním rozhodnutím), bylo by pro běžného zákonodárce velmi jednoduché se jí vyhnout tím, že by tu část činnosti veřejné správy zaměřené proti jednotlivcům a dotýkající se jejich základních práv, kterou by chtěl vyjmout ze soudní ochrany, uskutečňoval ve formách této ochraně nepodléhajících. Něco takového by nerespektovalo ústavní požadavek šetření podstaty a smyslu základního práva na soudní ochranu před nezákonným jednáním veřejné správy.

Věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle SŘS je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností byl podroben účinné soudní kontrole.

Moderní veřejná správa vykonává svoji činnost povětšinou v podobě formalizovaných a standardizovaných aktů se zákonem předepsanými náležitostmi umožňujícími rychle a jednoduše rozpoznat původce i adresáta daného aktu, obsah práv a povinností jím upravených i důvody, pro které je do nich zasahováno. Je proto zřejmé, a ostatně je to vyjádřeno i systematikou SŘS, že v praxi nejčastějším předmětem soudní kontroly budou formální akty veřejné správy směřující vůči individuálně určenému jednotlivci, jakkoli zřejmě nejsou tyto akty nejčastější formou činnosti veřejné správy.

Proto svým způsobem ústřední roli v systému žalob podle SŘS hraje žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. SŘS. Formální definiční znaky (správního) rozhodnutí definice "rozhodnutí“ ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS sice sama o sobě neobsahuje, jsou však přítomny jako znaky vymezující nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu na těch místech dílu prvního části druhé SŘS, která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného formalizovaného aktu) či vlastností, které nutně musí mít, aby obstál v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti, mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt nicotný).

Nečinnostní žaloba (§ 79 a násl. SŘS) a zásahová žaloba (§ 82 a násl. SŘS) hrají roli pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. SŘS nedosáhne.

Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu.

Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS.

Nečinnostní žaloba je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu svým způsobem přípravným a pomocným prostředkem. Jejím účelem je umožnit, aby soud přinutil správní orgán vydat rozhodnutí (ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS) ve věci samé a také případně osvědčení. V řízení o nečinnostní žalobě soud zjistí, zda je správní orgán povinen vydat určitý akt z výše uvedené množiny taxativně vymezených aktů, jak jsou uvedeny v § 79 odst. 1 SŘS. Pokud shledá, že tomu tak je, uloží správnímu orgánu takový akt vydat. Jedná-li se o akt přezkoumatelný na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, soud správnímu orgánu neuloží, jaký obsah má dotyčný akt mít, nýbrž toliko povinnost jej vydat. Obsahová stránka takového aktu pak může být přezkoumána poté, co bude vydán, v případném následném řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.

Jde-li však o akt jiné povahy nežli rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS a zároveň spadá do množiny taxativně vymezených aktů dle § 79 odst. 1 SŘS (tj. jde-li o osvědčení), možnost následného přezkumu aktu v navazujícím žalobním řízení není dána, neboť neexistuje žádný žalobní typ vztahující se na osvědčení, který by byl obdobou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Proto se soud zabývá již v rámci řízení o nečinnostní žalobě obsahovou stránkou takového aktu a zpravidla správnímu orgánu vymezí, zda vůbec má být osvědčení vydáno a případně vede-li se spor například o jeho určitý dílčí obsahový aspekt, též jaký obsah musí, nebo naopak nesmí mít dotyčný akt (soud se zde nezabývá veškerými obsahovými aspekty daného aktu, nýbrž pouze těmi, které jsou mezi stranami sporné, nebo těmi, které se spornými aspekty aktu souvisejí či jsou na nich závislé).

Osvědčení podle doktríny správního práva úředně potvrzuje skutečnosti, které jsou v něm uvedeny. Na rozdíl od deklaratorního správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění. Proti osvědčení se nelze bránit žádným formálním opravným prostředkem, nýbrž důkazem opaku.

Klíčové rozlišovací kritérium mezi osvědčením a deklaratorním rozhodnutím spočívá v tom, zda jde o akt pohybující se v rovině skutkové (o akt potvrzující sice úředně, avšak nezávazně, neboť vyvratitelně, určité skutečnosti), nebo v rovině normativní (závazně stanovící, že určitá osoba má, nebo naopak nemá určitá práva nebo povinnosti). Okolnost, do jaké míry zřejmé jsou skutečnosti v osvědčení či deklaratorním rozhodnutí zkoumané, je pak spíše kritériem pomocným.

Podobně jako mezi rozhodnutím a osvědčením je nutno rozlišovat mezi zásahem a osvědčením. I zde je klíčovým rozlišovacím kritériem, zda se jedná o úkon správního orgánu závazné povahy, zasahující do sféry práv a povinností jednotlivce, anebo zda jde o úkon povahy ryze evidenční, osvědčovací či potvrzovací, tj. úkon zůstávající toliko v rovině skutkové, nemající však normativní povahu.

Nezřídka bude takové rozlišení mezi rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS, zásahy ve smyslu § 82 SŘS a osvědčeními ve smyslu § 79 odst. 1 SŘS obtížné a nejednoznačné. Právě proto však musí být výklad ustanovení o soudní ochraně poskytované ve správním soudnictví takový, aby jakýkoli úkon mající povahu jednoho z výše uvedených, tedy i ten, jenž se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonů, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálně, ale skutečně, tedy z hlediska svého obsahu.

Proto je třeba, aby, jde-li o soudní kontrolu vydání osvědčení v řízení podle § 79 a násl. SŘS, se soud zabýval nejen tím, zda se má osvědčení vydat, ale podle okolností i jeho obsahovými aspekty. Stejně tak je nezbytné v řízení podle § 82 a násl. SŘS zvolit v případě, že se jedná o nezákonný zásah formou nezákonné nečinnosti, jež spočívá v jiném nekonání než nevydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, formulovat výrok rozhodnutí tak, aby vedl k tomu, že příslušný správní orgán nadále již nebude nečinný a že naopak učiní zákonem předepsaný úkon a že tento úkon bude mít zákonem stanovený obsah.

Rozhodnutí předběžné povahy

Nejvyšší správní soud obecně charakterizoval kritéria rozhodnutí předběžné povahy v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005-64, publ. pod č. 886/2006 Sb. NSS, takto:

"Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) SŘS musí současně splňovat následující znaky:

1. musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak);

2. proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“

Výlukou soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy se zabýval rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS. Došel k závěru, že závazné stanovisko je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 SŘS, které není vyloučeno ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy dle § 70 písm. b) SŘS.

Rozšířený senát zde uvedl tyto charakteristiky správního rozhodnutí předběžné povahy vyloučeného ze soudního přezkumu:

1. dočasnost, tj. věcné posouzení je vyhrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydáním předběžné rozhodnutí pozbývá účinků,

2. konečné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu: to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpovídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného,

3. předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně se překrývající předmět řízení.

Upřesněním těchto kritérií se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zabýval v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006-53. Konstatoval určitou nedůslednost při posuzování podmínek pro určení rozhodnutí předběžné povahy rozhodnutí, přičemž shledal, že výluky ze soudního přezkumu se doposud týkaly zejména:

1. rozhodnutí typově odpovídajících předběžnému opatření zatímně upravujícímu poměry účastníků či odvrácení nebezpečí zmaření výkonu následného definitivního rozhodnutí,

2. rozhodnutí typově odpovídajících rozhodnutím o předběžné otázce, předurčující rozhodnutí v jiném řízení,

3. rozhodnutí svou povahou spíše procesní.

Rozšířený senát v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006-53 na základě vývoje judikatury při posuzování předběžné povahy rozhodnutí formuloval test, pomocí nějž by bylo možné u libovolného správního rozhodnutí předvídatelným způsobem určit, zda je rozhodnutím předběžné povahy, jehož soudní přezkum je dle § 70 písm. b) SŘS vyloučen, či nikoli.

Pro určení povahy rozhodnutí jako rozhodnutí předběžné povahy, na něž dopadá výluka uvedená v § 70 písm. b) SŘS, vymezil rozšířený senát tři podmínky, které musí být kumulativně naplněny: časovou, věcnou a osobní.

Časová podmínka stanoví, že rozhodnutí předběžné povahy předchází rozhodnutí konečnému, na jehož vydání má osoba dotčená předběžným rozhodnutím nárok, a dále, že konečné rozhodnutí musí podléhat soudnímu přezkumu. Rozhodnutí předběžné povahy pak musí být vydáno buď v rámci již zahájeného řízení před správním orgánem, nebo může být vydáno i mimo takové řízení, v tom případě musí být zákonem jednoznačně stanovena lhůta, v níž musí být zahájeno řízení a vydáno rozhodnutí konečné.

Věcná podmínka ukládá, aby konečné rozhodnutí zároveň rozhodlo také o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným.

Konečně osobní podmínka určuje, že adresátem konečného rozhodnutí musí být také osoba dotčená rozhodnutím předběžné povahy.

Přezkum ustálenosti správní praxe

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se pokusil o jisté naznačení dogmatických východisek pro konstrukci principu ochrany oprávněné důvěry (legitimního očekávání) ve správním právu.

Jednak zdůraznil, že princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, jestliže se taková praxe vytvořila, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod).

Tento ústavní princip je ostatně vyjádřen i na úrovni podústavního práva v § 2 odst. 4 správního řádu. Rozšířený senát v uvedeném ustanovení spatřuje vyjádření principu legitimního očekávání, který vytváří předpoklady pro předvídatelnost činnosti veřejné správy.

Veřejná správa by proto měla ve svých postupech a rozhodování podržet určitou míru ustálenosti (kontinuity). Uvedené ustanovení mimo jiné rovněž explicitně nastoluje pro podmínky veřejné správy požadavek vytváření "ustálené rozhodovací praxe“, jež by měla být měněna jen v odůvodněných případech, přičemž tyto důvody musejí být vždy legitimní.

Vedle právně dogmatického zakotvení principu ochrany oprávněné důvěry ve správní praxi v zásadě rovného zacházení rozšířený senát Nejvyššího správního soudu jako další pramen této zásady jmenuje princip právního státu. Přitom odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03, podle nějž "Ústavní soud již ve své judikatuře konstatoval, že ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky.“

Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 525/02, "každému navrhovateli vzniká v řízení před orgánem veřejné moci legitimní očekávání, že bude-li postupovat v souladu se zákonem a konkrétními pokyny tohoto orgánu, povede to v případě úspěchu ve sporu k vydání reálně vykonatelného rozhodnutí.“

Zájem judikatury a doktríny o téma…