5.16.1 Prohlášení nicotnosti rozhodnutí, příloha 1

5.16.1 Prohlášení nicotnosti rozhodnutí, příloha 1

JUDr. Lukáš Potěšil, PhD., Mgr. Jiří Venclíček

K rozdílům mezi nicotností a nezákonností správního aktu

Nicotnost pojímá teorie správního práva tak, že se jedná o takové vady rozhodnutí, které vzhledem ke své povaze a závažnosti brání tomu, aby nastaly uvažované právní účinky, a v jejich důsledku tak nelze ani hovořit o tom, že došlo ke vzniku správního aktu. V takových případech jde o právně nerelevantní výsledek jednání určitého správního orgánu. Nulitní právní akt (nicotný, non negotium) ve skutečnosti neexistuje, neboť tu není nic, co by bylo způsobilé se s účinky právní moci dotknout právní sféry fyzické nebo právnické osoby.

V rozsudku rozšířeného senátu ze dne 22. 7. 2005 Nejvyšší správní soud vyslovil, že "nicotný je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Takovými vadami jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí. K nicotnosti soud přihlíží z úřední povinnosti." Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce správnosti. Nicotný akt nelze měnit, proto je nicotností automaticky stiženo i rozhodnutí o odvolání či o rozkladu, které mění nicotné rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Naopak dílčí nedostatky správního aktu v žádném případě nemohou způsobit jeho nicotnost.

Nicotnost správních rozhodnutí je upravena správním řádem v ustanoveních § 77 a § 78 SŘ, která obsahují i legální definici nicotnosti.

Podle ustanovení § 77 odst. 1 SŘ je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal.

Podle odst. 2 citovaného ustanovení je nicotné rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu správního.

Jakkoliv nicotnost správního rozhodnutí z důvodu nedostatku pravomoci či proto, že k vydání aktu neexistuje žádný právní podklad, má být řešena v prvé řadě již ve správním řízení, správní soudy k ní samozřejmě musí v intencích ustanovení § 76 odst. 2 a 3 SŘS přihlížet ex offo, stejně jako k nicotnosti dané vnitřní rozporností a dalšími vadami vylučujícími kvalifikaci správního aktu jako rozhodnutí.

Je však třeba odlišovat nicotnost a nezákonnost rozhodnutí.

Nezákonnost může být vyvolána buď chybnou aplikací hmotného práva, nebo práva procesního. Procedurální pochybení mohou mít charakter nepřezkoumatelnosti rozhodnutí nebo vad řízení předcházejícího vydání napadeného rozhodnutí. Tyto vady řízení jsou však v rámci soudního řízení relevantní pouze potud, pokud jde o tzv. vady podstatné, tj. pokud porušení procesního práva mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.

Podle čl. 2 odst. 2 Listiny, resp. čl. 2 odst. 3 Ústavy, lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Obdobné pravidlo je od 1. 1. 2006 rozvedeno i na zákonné úrovni, a to v ust. § 2 odst. 2 SŘ, podle kterého správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena. Zde je zakotven princip legality výkonu veřejné moci. Stěžejním pramenem právních pravidel jsou tedy zákonné právní předpisy, nejsou však pramenem jediným. Na základě zákonných kompetenčních norem mohou být mocenská oprávnění k rozhodování dále konkretizována prostřednictvím norem podzákonných, ale také interních norem, služebních pokynů a předpisů (tzv. aktů řízení). Podmínky ústavnosti a zákonnosti takových zmocnění jsou zachovány pouze tehdy, pokud existuje zákonná právní norma, která k delegaci rozhodovacích oprávnění prostřednictvím podzákonného poskytuje zákonné zmocnění.

Nejvyšší správní soud však připomíná, že při aplikaci podzákonného právního předpisu (v daném případě nařízení vlády, jímž byla stanovena ochranná pásma) nemůže soud pominout ústavní imperativ vyplývající z čl. 95 odst. 1 Ústavy, tj. povinnost soudu zkoumat, zda podzákonný právní předpis není v rozporu se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. Pokud by takový rozpor existoval, soud by v konkrétní věci nemohl takový podzákonný právní předpis aplikovat (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 4. 10. 2006, sp. zn. III. ÚS 269/05).

Nařízení je podzákonným právním předpisem a musí být vydáno na základě a v mezích zákona. Tato zásada je vyjádřena v čl. 78 Ústavy a vychází z podstaty dělby moci. Výkonná moc tak nejen, že nesmí bez výslovného dovolení zákonodárce stanovit nic dalšího či nového o právních vztazích nebo jiné materii upravené zákonem, ať již shledaná mezera v zákoně se stala nedopatřením nebo záměrně (zákaz úpravy praeter legem), ale i tehdy, je-li jí výslovně dovoleno vydat nařízení k provedení zákona, může být provedeno jenom to, co zákonodárce výslovně označil. Zpravidla výčtem jednotlivých zákonných ustanovení shrnutých v ustanoveních zmocňovacích, anebo přímo v jednotlivých ustanoveních zákona, někdy oběma způsoby současně, ale nic jiného. Konečně, a to zejména, už pojmově z výrazu "provedení zákona" plyne, že nařízení nesmí zákonu odporovat, nesmí jít contra legem. Pro doplnění se poznamenává, že vláda k vydání nařízení zákonné zmocnění sice nepotřebuje (její zmocnění je generálně založeno v čl. 78 Ústavy), nicméně i nařízení vlády musí respektovat účel ("k provedení zákona") a zákaz úpravy praeter legem ("v jeho mezích").

Právní život však nezřídka přináší situace, kdy dojde k vydání nařízení, které nebo častěji některá jeho ustanovení, se neopírá o výslovné zákonné zmocnění, nebo takové zmocnění překračuje, anebo úprava jde "nad zákon" (tzn. je upraveno něco, co by vyžadovalo zákonnou úpravu, která však chybí) nebo proti němu (např. jsou upraveny podrobnosti při plnění povinnosti, o které zákon vůbec nemluví a nelze ji z něj dovodit, případně takovou povinnost samo stanoví, resp. odpírá, oslabuje či podmiňuje subjektivní oprávnění, aniž by to zákon umožňoval). V uvedených situacích, tedy tam, kde se dostává do rozporu zákon s nařízením, je postavení soudu výjimečné v tom, že na rozdíl od orgánu exekutivy je vázán pouze zákonem. Jen on je oprávněn nařízení v takovém případě nerespektovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a použít pouze zákon. Smyslem tohoto přezkumu není abstraktní přezkoumání zákonnosti a jeho zrušení. Soud rozhoduje pouze…