11.1.4.4 Řízení ve věcech kapitálového trhu

11.1.4.4 Řízení ve věcech kapitálového trhu

JUDr. Mgr. Luboš Jemelka

Kapitálový trh

Kapitálový trh je poměrně široký pojem a na rozdíl od výše zmíněných bank nebo pojišťoven není možné se zaměřovat pouze na jeden, resp. několik málo subjektů, a pouze na ta správní řízení, která se jich dotýkají. Vystupuje zde totiž celá řada subjektů, které potřebují ke své činnosti, resp. konkrétním úkonům určité povolení, souhlas nebo registraci České národní banky, která v jejich případě postupuje buď podle části druhé a třetí správního řádu (vede-li "formální“ správní řízení), nebo podle části čtvrté správního řádu (provádí-li například registraci těchto subjektů nebo vůči nim vykonává určité úkony v rámci dohledu).

Subjekty působící v oblasti kapitálového trhu jsou zejména tyto: obchodník s cennými papíry, investiční zprostředkovatel, organizátor regulovaného trhu, provozovatel vypořádacího systému, účastník vypořádacího systému, centrální depozitář, investiční společnost, investiční fond, podílový fond a další. Předmětem tohoto příspěvku pak pochopitelně nejsou hmotněprávní podmínky pro výkon jejich činnosti, ale správní řízení, která s jejich činností souvisejí. Není možné pozastavovat se blíže nad všemi těmito subjekty a není to ani nezbytné. Řízení týkající se uvedených subjektů jsou totiž v mnoha směrech obdobná, a dostatečné proto bude zaměřit se na společné znaky týkající se správních řízení z této oblasti a na nejzajímavějších příkladech si ukázat, jaká správní řízení jsou v této oblasti vedena a nakolik vycházejí z obecné úpravy správního řádu, resp. nakolik si zakotvují procesní úpravu vlastní. Právní úprava této problematiky je poměrně rozsáhlá (zejména z pohledu podzákonných právních předpisů), dostatečné však bude věnovat se alespoň nejdůležitějším zákonům z této oblasti, a to zákonu č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu a o změně a doplnění dalších zákonů, zákonu č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, a zákonu č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování. Všechny jsou pochopitelně ve znění pozdějších předpisů.

Prováděcí předpisy

Prováděcími právními předpisy k zákonu o podnikání na kapitálovém trhu jsou nově (s účinností od 1. července 2009) především vyhláška č. 233/2009 Sb., o žádostech, schvalování osob a způsobu prokazování odborné způsobilosti, důvěryhodnosti a zkušenosti osob a o minimální výši finančních zdrojů poskytovaných pobočce zahraniční banky, a vyhláška č. 234/2009 Sb., o ochraně proti zneužívání trhu a transparenci. Ze starších vyhlášek je to především vyhláška č. 261/2004 Sb., o náležitostech a způsobu vedení deníku obchodníka s cennými papíry a zásadách pro vedení evidence přijatých a předaných pokynů investičního zprostředkovatele, vyhláška č. 58/2006 Sb., o způsobu vedení samostatné evidence investičních nástrojů a evidence navazující na samostatnou evidenci investičních nástrojů, vyhláška č. 114/2006 Sb., o poctivé prezentaci investičních doporučení, vyhláška č. 605/2006 Sb., o některých informačních povinnostech obchodníka s cennými papíry, vyhláška č. 123/2007 Sb., o pravidlech obezřetného podnikání bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, nebo například vyhláška č. 255/2008 Sb., o vzorech tiskopisů a obsahu jejich příloh k podání žádostí podle zákona o podnikání na kapitálovém trhu.

Zákon o kolektivním investování provádí zejména vyhláška č. 269/2004 Sb., o náležitostech a přílohách žádostí podle zákona č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování, vyhláška č. 270/2004 Sb., o způsobu stanovení reálné hodnoty majetku a závazků fondu kolektivního investování a o způsobu stanovení aktuální hodnoty akcie nebo podílového listu fondu kolektivního investování, vyhláška č. 482/2006 Sb., o minimálních náležitostech statutu a povinných náležitostech zjednodušeného statutu fondu kolektivního investování, a vyhláška č. 603/2006 Sb., o informační povinnosti fondu kolektivního investování a investiční společnosti, apod.

Zákon o dohledu

Společná pravidla pro řízení

Základní pravidla pro řízení vedená Českou národní bankou v oblasti kapitálového trhu jsou zakotvena v § 6 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu, nad kterými je třeba se blíže pozastavit. První větu § 6 odst. 1 konstatující, že se v řízení ve věcech upravených tímto zákonem postupuje podle obecných právních předpisů, pokud jednotlivá ustanovení tohoto zákona nebo zvláštních zákonů nestanoví jinak, je možné považovat za nadbytečnou a nenormativní, protože nestanoví nic jiného, co by již neplynulo z § 1 správního řádu.

Rozhodnutí o rozkladu

V praxi to pak bude znamenat, že pokud vede Česká národní banka určité řízení podle správního řádu, vychází při svém rozhodování o rozkladu nikoli z § 152 odst. 5 správního řádu, ale (s ohledem na § 152 odst. 4 správního řádu) z § 90 správního řádu, tedy stejně jako u dovolání. Není proto vázána tím, že by bylo možné změnit napadené rozhodnutí pouze za předpokladu, že se tím plně vyhoví rozkladu a nemůže tím být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas. Protože toto ustanovení platí pouze v oblasti kapitálového trhu a bank, zatímco v oblasti pojišťoven či například směnáren nikoli, vzniká tu určitá disproporce v rozhodování bankovní rady České národní banky, kterou zřejmě vyřeší až zamýšlený zákon upravující jednotně dohled nad celým finančním trhem. Jeho dokončení a následné schválení je však zatím v nedohlednu.

Teprve v odstavci 3 je řečeno (co mělo být zřejmě předřazeno výše uvedenému ustanovení o vyloučení § 152 odst. 5 správního řádu), že proti rozhodnutí České národní banky v oblasti dohledu nad kapitálovým trhem lze podat rozklad. O rozkladu rozhoduje bankovní rada České národní banky, která též rozhoduje o opravném prostředku proti rozhodnutí organizátora regulovaného trhu nebo burzovní komory podle zvláštního právního předpisu. Konstatování, že bankovní rada rozhoduje o rozkladu proti rozhodnutím České národní banky v prvním stupni, je nadbytečné, protože tak stanoví již obecně § 5 odst. 2 písm. h) zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance. Nadbytečné a matoucí je pak rovněž ustanovení, že bankovní rada rozhoduje o opravném prostředku proti rozhodnutí organizátora regulovaného trhu nebo burzovní komory (například o vyloučení akcií z obchodování na regulovaném trhu). Ustanovení § 49 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění účinném do 30. června 2008, uvádělo, že se jednalo o rozhodnutí o nepřijetí cenného papíru k obchodování na oficiálním trhu nebo o rozhodnutí o vyloučení cenného papíru z obchodování na oficiálním trhu, která byla vydávána ve správním řízení (řízení bylo zahajováno vydáním rozhodnutí). Tato pravomoc však byla od 1. července 2008 zrušena a bankovní rada České národní banky v těchto případech již nerozhoduje.

Před zahájením řízení

Doručování vyhláškou

Opomenout nelze ani ustanovení § 6 odst. 4, podle kterého lze v řízení, které se dotýká osob v počtu vyšším, než je 30, doručovat písemnosti veřejnou vyhláškou. Na první pohled se může toto ustanovení jevit jako nadbytečné ve světle § 144 správního řádu, opak je ale pravdou. Podle § 144 správního řádu lze sice v tzv. řízení s velkým počtem účastníků doručovat písemnosti (je-li účastníků více než 30) veřejnou vyhláškou, ovšem pouze účastníkům podle § 27 odst. 2 správního řádu. Ustanovení § 144 odst. 6 správního řádu totiž stanoví, že účastníkům řízení uvedeným v § 27 odst. 1 správního řádu musí být doručováno jednotlivě (tedy nikoli "pouze“ vyhláškou). Podle § 6 odst. 4 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu lze však v řízení s více než 30 účastníky doručovat veřejnou vyhláškou všem účastníkům, tedy (na rozdíl od správního řádu) i účastníkům podle § 27 odst. 1 správního řádu. Smyslem tohoto ustanovení má být zefektivnění doručování písemností účastníkům řízení a pro subjekty působící na kapitálovém trhu to znamená větší obezřetnost a sledování úřední desky České národní banky. Nedomnívám se, že by toto ustanovení bylo pro účastníky řízení příliš negativní, protože na rozdíl od účastníků jiných typů řízení mívají finanční instituce (a další subjekty působící na kapitálovém trhu) dostatek prostředků k tomu, aby si tuto skutečnost "ohlídaly“. Pro úplnost je pak nutno dodat, že správní řízení v oblasti kapitálového trhu je vedeno zpravidla vždy pouze s jedním subjektem a zmíněné ustanovení není v praxi aplikováno.

Část čtvrtá

Zákon o dohledu v oblasti kapitálového trhu pak neupravuje nijak podrobněji otázky týkající se správního řízení, ale výkon dohledu nad kapitálovým trhem. Stejně jako bylo řečeno dříve u bank, resp. pojišťoven, jedná se i zde o výkon veřejné správy, při které je aplikována část čtvrtá správního řádu. To se projevuje například v tom, že se zde použijí ustanovení správního řádu o doručování, jednacím jazyku, zastoupení dotčených osob apod. Objevují se zde také některé odchylky oproti obecné úpravě týkající se výkonu kontroly v zákoně o státní kontrole a je pak na zváženou, zda jsou všechny tyto odchylky nezbytné. Obecně lze říci, že jsou nadbytečná ustanovení stanovící dohlíženým subjektům povinnost součinnosti (viz např. § 8 odst. 3 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu), protože vyplývají již ze zákona o státní kontrole. Postupem podle části čtvrté správního řádu by bylo rovněž vedení seznamů dohlížených subjektů podle § 13 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu.

Česká národní banka vede seznamy:

a) obchodníků s cennými papíry,

b) organizátorů regulovaného trhu,

c) osob provádějících vypořádání obchodů s cennými papíry,

d) investičních společností, podílových a investičních fondů,

e) nucených správců a likvidátorů,

f) depozitářů fondů kolektivního investování,

g) penzijních fondů a depozitářů penzijních fondů,

h) pojišťoven,

i) investičních zprostředkovatelů,

j) investičních společností se sídlem v členském státu Evropské unie nebo Evropského hospodářského prostoru, které poskytují své služby na území České republiky,

k) zahraničních standardních fondů, které veřejně nabízejí své cenné papíry na území České republiky,

l) zahraničních speciálních fondů, které mohou veřejně nabízet své cenné papíry na území České republiky,

m) vypořádacích systémů a účastníků těchto vypořádacích systémů,

n) účastníků vypořádacích systémů,

o) účastníků centrálního depozitáře,

p) ratingových agentur,

q) osob oprávněných k vedení samostatné evidence investičních nástrojů,

r) regulovaných trhů se sídlem ve státě, který není členským státem Evropské unie,

s) kategorií institucí uvedených ve statutech standardních fondů ve smyslu zákona upravujícího kolektivní investování,

t) prospektů cenného papíru,

u) obchodních společností a fyzických osob, které jsou na svoji žádost zapsáni jako kvalifikovaní investoři,

v) finančních holdingových společností,

w) obchodníků s cennými papíry se sídlem v členském státu Evropské unie nebo Evropského hospodářského prostoru, kteří poskytují své služby na území České republiky,

x) vázaných zástupců obchodníků s cennými papíry a zahraničních osob, které mají sídlo ve státě, který není členským státem Evropské unie, a které poskytují investiční služby v České republice prostřednictvím organizační složky,

y) vázaných zástupců investičních společností,

z) vázaných zástupců investičních zprostředkovatelů,

za) obchodníků s cennými papíry, kteří provádějí systematickou internalizaci,

zb) kótovaných akcií rozdělených do skupin podle průměrného objemu obchodů s uvedením standardního objemu obchodů pro každou skupinu,

zc) likvidních kótovaných akcií.

Určitá doplnění týkající se výkonu dohledu (zejména ustanovení stanovící povinnost předkládat dohledovému orgánu, resp. veřejnosti určité informace a doklady) zakotvují rovněž další právní předpisy, zejména zákon o podnikání na kapitálovém trhu nebo zákon o kolektivním investování.

Forma rozhodnutí?

Zásadní otázka, která vyvstává v souvislosti s ustanovením § 8 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu [zejména jeho § 8 odst. 1 písm. a)], je ta, jestli je možné vyžadovat předložení nezbytných informací pouze na základě správního rozhodnutí, nebo je možný i neformální postup (podle části čtvrté správního řádu). Podle jednoho názoru se zde jedná o rozhodování o povinnostech určitých nepodřízených subjektů, tedy o autoritativní zásah do právní sféry těchto osob, který je přípustný provést pouze způsobem, který stanoví zákon. Podle tohoto názoru se jedná o uložení nové povinnosti, kterou tyto osoby dosud nemají, a s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny základní práv a svobod je nezbytné vést správní řízení podle části druhé, resp. třetí správního řádu a uložit tuto povinnost formou rozhodnutí. Podle jiných názorů však v tomto případě není vydávání správního rozhodnutí nezbytné, protože sama povinnost předložit informace není založena rozhodnutím dohledového orgánu, ale stanoví ji přímo zákon – viz § 8 odst. 3 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu. Vlastní konkretizace toho, o jaké informace by se mělo jednat, pak již formu rozhodnutí nevyžaduje a plyne z povinnosti součinnosti dohlížených osob. Neposkytnutí této součinnosti (nikoli porušení povinnosti stanovené rozhodnutím) je pak možné sankcionovat podle § 9a, § 9b, resp. § 9c tohoto zákona.

Osobně se přikláním k tomuto "méně formálnímu“ druhému názoru, který také odpovídá dnešní aplikační praxi. Poskytnutí konkrétní informace je součástí obecné povinnosti součinnosti plynoucí přímo ze zákona. Dále je třeba dodat, že z pohledu teleologického výkladu je hlavním smyslem tohoto ustanovení efektivní výkon dohledu. Ten je pak často postaven na permanentní komunikaci a výměně informací mezi dohledovým orgánem a dohlíženými subjekty a určité informace je třeba získávat bezprostředně (nikoli ve zdlouhavém správním řízení). Navíc získávání informací nebo provádění konzultací podle části čtvrté správního řádu není ničím neobvyklým. Naopak, jak bylo uvedeno v předchozím textu, je informační povinnost rovněž u dalších subjektů finančního trhu velmi rozsáhlá a je třeba ji považovat za běžnou součást prováděného dohledu.

Poskytování informací v oblasti kapitálového trhu se týká například také vyhláška č. 605/2006 Sb., o některých informačních povinnostech obchodníka s cennými papíry, vyhláška č. 235/2008 Sb., o informačních povinnostech provozovatele vypořádacího systému a centrálního depozitáře cenných papírů, vyhláška č. 236/2008 Sb., o informačních povinnostech organizátora regulovaného trhu a provozovatele mnohostranného obchodního systému, nebo vyhláška č. 603/2008 Sb., o informační povinnosti fondu kolektivního investování a investiční společnosti.

Správní řízení

Poněkud zvláštní bylo ustanovení § 7a odst. 4 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu, podle kterého mohla Česká národní banka doporučit nebo rozhodnutím uložit, aby byly v souvislosti s nabídkou převzetí uveřejňovány určité doplňující informace. Zcela nejasné by pak bylo, kdy aplikovat formu rozhodnutí a kdy pouze nezávazné doporučení. Zřejmě to mělo být posouzeno s ohledem na okolnosti a vůli dotčených subjektů s Českou národní bankou spolupracovat. Toto ustanovení bylo, pro odstranění pochybností, vypuštěno s účinností od 1. dubna 2008, a to zákonem č. 104/2008 Sb., o nabídkách převzetí a o změně některých dalších zákonů (zákon o nabídkách převzetí).

Sankční řízení

Zákon o dohledu v oblasti kapitálového trhu zná také celou řadu řízení "sankčního typu“. Upravuje některé správní delikty, pořádkovou pokutu (s maximální výší 5 milionů Kč, resp. v úhrnu více pokut až 20 milionů Kč, čímž představuje odchylku od § 62 správního řádu) nebo opatření k nápravě, kterými může Česká národní banka uložit osobě podléhající dohledu, aby zjednala nápravu ve lhůtě stanovené v opatření a ve stanovené lhůtě podala zprávu o přijatých opatřeních, popř. určit, jakým způsobem je osoba podléhající dohledu povinna nedostatek odstranit. Navíc je stanoveno, že vedle pokut (za správní delikty) je možné uložit sankci rovněž ve formě veřejného napomenutí. Tento druh sankce není nijak neobvyklý v případě přestupků (viz § 11 zákona o přestupcích), v případě jiných správních deliktů se však uplatňuje spíše výjimečně. Při uložení veřejného napomenutí je pak třeba podle okolností rozhodnout o rozsahu, formě a způsobu uveřejnění napomenutí (a to na náklady osoby, které se veřejné napomenutí ukládá).

Ustanovení § 10 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu věnované řízením ve věcech kapitálového trhu dále stanoví vedle hmotněprávních ustanovení (do kdy lze řízení zahájit apod.), že toto řízení lze zahájit, pokud hrozí nebezpečí z prodlení nebo neodstranitelný zásah do práv jiných osob, již doručením rozhodnutí. Zvláštní úprava je věnována také doručování veřejnou vyhláškou, které se liší od § 25 správního řádu. Je zde totiž stanoveno, že Česká národní banka je oprávněna zahájit správní řízení i doručením veřejnou vyhláškou, pokud hrozí nebezpečí z prodlení nebo neodstranitelný zásah do práv jiných osob a současně, pokud se nepodařilo rozhodnutí doručit a okolnosti dále nasvědčují tomu, že dotčená osoba se bude vyhýbat doručení rozhodnutí, a prodlení ve vzniku právních účinků doručení by mohlo podstatně ztížit nebo znemožnit realizaci opatření k nápravě nebo sankce. Na rozdíl od § 25 odst. 2 správního řádu je toto rozhodnutí České národní banky doručeno již okamžikem vyvěšení vyhlášky na úřední desce České národní banky, a nikoli až uplynutím 15 dnů od vyvěšení vyhlášky na úřední desce. Jsou zde tedy poměrně vysoké nároky na dohlížené subjekty při sledování úřední desky České národní banky. Na druhou stranu lze však zdůraznit, že k této formě doručování by musely být splněny všechny výše uvedené podmínky, a navíc se týká pouze doručení rozhodnutí (nikoli jiných případů doručování). Pokud by tedy nebylo řízení zahájeno již vydáním rozhodnutí (což je spíše výjimečné), je účastník řízení informován o tom, že je s ním vedeno správní řízení, a může tedy předpokládat, kdy bude takové rozhodnutí vydáno. Vedle toho musí být s ohledem na judikaturu (viz např. nález Ústavního soudu, sp. zn. III. ÚS 58/2000, uveřejněný v ASPI jako JUD32168CZ) dána účastníkovi řízení možnost vyjádřit se podle § 36 odst. 3 správního řádu k podkladům rozhodnutí. Po provedení tohoto úkonu je pak možné vydání rozhodnutí velmi záhy očekávat.

Předběžná opatření

V neposlední řadě je třeba dodat, že zákon o dohledu v oblasti kapitálového trhu umožňuje (stejně jako například zákon o pojišťovnictví) rovněž ukládání předběžných opatření nad rámec § 61 správního řádu, kde jsou v obecné rovině zakotveny, ovšem pouze ve vztahu k probíhajícímu správnímu řízení. Předběžné opatření je proto možné uložit také tehdy, jestliže je to třeba k zajištění ochrany práv a právem chráněných zájmů osob, které nejsou účastníky správního řízení, nebo jestliže by byl výkon konečného rozhodnutí zmařen či vážně ohrožen. Na rozdíl od správního řádu je proto možné tímto předběžným opatřením chránit také osoby, které účastníky správního řízení nejsou. Navíc jsou zde stanovena určitá specifika pro vymezení účastníků řízení nebo to, že rozklad podaný proti tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek (vyloučení odkladného účinku je však nadbytečné, protože plyne přímo z § 61 odst. 2 správního řádu).

Dále jsou výslovně omezeny účinky takového předběžného opatření. To zanikne uplynutím pěti dnů od jeho nařízení. Pokud však nepominou důvody, pro které bylo předběžné opatření nařízeno, podá Česká národní banka soudu návrh, aby povinnosti stanovené předběžným opatřením uložil sám. Tento návrh by musel být podán u soudu do pěti dnů od nařízení předběžného opatření. Pokud by se tak stalo, zanikne předběžné opatření až dnem vykonatelnosti usnesení soudu, kterým bylo o tomto návrhu rozhodnuto. Vzhledem k tomu musí rozhodnutí o předběžném opatření obsahovat (nad rámec § 68 odst. 5 správního řádu) rovněž poučení o tom, kdy a za jakých podmínek předběžné opatření zaniká. Podá-li Česká národní banka u soudu návrh podle odstavce 4 věty třetí, zašle o tom tentýž den vyrozumění dotčeným účastníkům.

Zveřejnění rozhodnutí

Osobně považuji toto zveřejňování za přínosné, protože umožňuje veřejnosti seznámit se s rozhodovací praxí České národní banky (která by měla být s ohledem na zásadu legitimního očekávání podle § 2 odst. 4 správního řádu konstantní). Je však škoda, že se toto zveřejňování v současnosti vztahuje pouze na rozhodnutí v oblasti kapitálového trhu, a nikoli již na další rozhodnutí České národní banky. Tuto disproporci by však měl odstranit připravovaný zákon upravující jednotně dohled nad celým finančním trhem. Jeho dokončení a schválení je však zatím v nedohlednu.

Povolení

Zákon o podnikání na kapitálovém trhu, resp. zákon o kolektivním investování vymezuje hmotněprávní podmínky pro výkon určitých činností v oblasti kapitálového trhu. Tyto činnosti jsou pak vázány na povolení či souhlasy, které jsou udělovány ve správním řízení. V těch se projevují rovněž odchylky od obecné úpravy správního řádu. Pro určitý přehled je možné uvést, že povolení vydávaná podle zákona o podnikání na kapitálovém trhu jsou například pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry (§ 5), k poskytování investičních služeb v České republice prostřednictvím organizační složky zahraniční osoby, která má sídlo ve státě, který není členským státem Evropské unie (§ 28), k výkonu činnosti organizátora regulovaného trhu (§ 37), k provozování vypořádacího systému (§ 83), k výkonu činnosti centrálního depozitáře (§ 103) apod., a podle zákona o kolektivním investování například pro činnost investiční společnosti (§ 60) nebo investičního fondu (§ 64), resp. k vytvoření podílového fondu (§ 66). Povolení jsou dále vydávána například k fúzi, k rozdělení, ke změně právní formy nebo k převodu jmění dohlížených subjektů nebo k uzavření smlouvy o převodu jejich podniku, resp. části podniku, smlouvy o zastavení podniku, resp. části podniku, nebo smlouvy o nájmu podniku, resp. části podniku.

Speciálně jsou v řadě případů…